Financiering

Financieringsbehoefte / EMU-saldo
Decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen) zijn verplicht om bij hun begroting een EMU-saldo te berekenen, dit als onderdeel van de afspraken in Europees verband met betrekking tot beheersing van begrotingstekorten en in het verlengde daarvan, ook de beheersing van de EMU-schuld.
Zoals bekend is in EU-verband afgesproken dat begrotingstekorten van lidstaten maximaal -3,0% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) mogen bedragen. Om te kunnen vaststellen of, en zo ja in hoeverre decentrale overheden aan dit nationale tekort bijdragen zijn zij verplicht om zelf een EMU-saldo te berekenen, zowel bij begroting (vooraf) als bij het jaarverslag (achteraf).
Als gevolg van de coronacrisis zijn de Europese begrotingsregels sinds eind maart 2020 tijdelijk buiten werking gesteld. Omdat die Europese regels middels de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) doorvertaald zijn in nationale wetgeving (die nog niet gewijzigd is), heeft dit vooralsnog geen effect op de afspraken rond EMU-saldi van gemeenten.
Het EMU-saldo heeft het karakter van een resultaatbepaling op kasbasis. Om die reden geeft de uitkomst van het EMU-saldo een goede richting in de gemeentelijke financieringsbehoefte: een negatief EMU-saldo duidt op een aanvullende financieringsbehoefte.

Jaarlijks worden in de Septembercirculaire van het Gemeentefonds voor alle gemeenten zogenoemde individuele referentiewaarden berekend. Dit betreft een richtwaarde voor het maximaal portie tekort dat een gemeente zou mogen hebben. Ten tijde van het opstellen van de Programmabegroting was deze circulaire nog niet beschikbaar. Toch is het mogelijk reeds een goede inschatting te geven van de individuele referentiewaarde voor 2021. Deze schatting komt voor onze gemeente uit op circa 55 miljoen euro. Deze schatting is als volgt tot stand gekomen:

• Het Bruto Binnenlands Product (BBP) zal voor 2021 op grond van de Augustusraming 2020 van het Centraal Planbureau circa 819 miljard euro bedragen;
• In Nederland is een zogenoemde macronorm bepaald. Dit het totale toegestane tekort voor alle decentrale overheden gezamenlijk. Deze macronorm bedraagt maximaal -0,4% BBP en komt daarmee uit op circa 3,28 miljard euro;
• Het gemeentelijke deel van deze macronorm is vastgesteld op minus 0,27 procentpunt BBP. Op grond daarvan mag het EMU-tekort voor alle gemeenten gezamenlijk circa 2,21 miljard euro bedragen;
• De begrotingsomvang van gemeente Utrecht bedraagt bij benadering 2,5% van de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten. Daarmee kan de individuele referentiewaarde voor gemeente Utrecht voor 2021 worden ingeschat op circa 55 miljoen euro (ter vergelijking: de referentiewaarde voor 2020 was door het Rijk vastgesteld op 57 miljoen euro).

De macronorm en het daarbij vastgestelde aandeel van gemeenten is door het Rijk vastgesteld tot en met 2022. Daarna zullen deze waarden worden herzien.

Uit onderstaande tabel blijkt dat voor 2021 naar de huidige inzichten een EMU-tekort wordt becijferd van ruim 174 miljoen euro en voor 2022 een tekort van ruim 145 miljoen euro. Deze tekorten liggen aanzienlijk hoger dan de geschatte individuele referentiewaarden voor die jaren.
Een gespecificeerde opstelling van de gemeentelijke EMU-saldi tot en met 2022 treft u aan onder de bijlagen bij deze begroting. Uit die bijlage blijkt dat verwachte omvangrijke investeringsuitgaven en negatieve begrotingssaldi voor bestemming een belangrijke rol spelen bij deze uitkomsten, evenals uitgaven of ontvangsten vanuit grondexploitaties. Zowel uitgaven als investeringen zijn hoger als gevolg van coronacrisis. Als onderdeel van coronamaatregelen is rekening gehouden met nieuwe en met naar voren gehaalde investeringen.
Ten aanzien van investeringen moet wel opgemerkt worden dat een investeringsplanning altijd enige onzekerheidsmarge kent. Dit heeft te maken met de grote aantallen projecten waarvan zowel de omvang van de uitgaven als het kasritme daarvan over de jaren heen soms moeilijk zijn in te schatten. De afgelopen jaren is gebleken dat de realisatie van investeringsuitgaven vaak achterbleef bij de verwachting. In overleg met de organisatieonderdelen wordt getracht om in financiële termen tot een zo nauwkeurig mogelijke investeringsplanning te komen. Vooralsnog is er daarom voor gekozen om op de huidige uitgavenplanning voor investeringen geen correctie toe te passen voor mogelijk planningsoptimisme.
Ten aanzien van de begrotingssaldi geldt dat toenemende inkomsten uit de groei alleen voor 2021 zijn geraamd.

Tabel 1 EMU-saldo 2019 – 2022

Voor nadere toelichting op de negatieve EMU-saldi 2020 tot en met 2022 zie ook de toelichtende tekst onder tabel 3.

Een overschrijding op gemeentelijk niveau zegt nog niets over de uitkomst van het EMU-saldo op macroniveau, noch bij de raming, noch bij de realisatie. Een negatief EMU-saldo leidt wel tot het oplopen van de gemeentelijke schuldquote. Voor een meerjarige doorkijk op de schuldquote wordt verwezen naar de Paragraaf Weerbaarheid en Wendbaarheid.
Weliswaar is in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) een sanctiemechanisme voorzien indien de EMU-macronorm structureel wordt overschreden, maar het is van belang te onderstrepen dat dergelijke sancties alleen, achteraf, aan werkelijke uitkomsten verbonden zijn en niet aan verwachtingen zoals becijferd in deze begroting. In de afgelopen jaren vertoonde het gemeentelijke EMU-saldo achteraf telkens een positievere uitkomst dan geraamd.
Op dit moment zijn op Rijksniveau nog geen sancties of nadere aanscherpingen bepaald, ook niet als gevolg van de coronacrisis.

Schuldpositie en -ontwikkeling
Voor gemeenten gelden wettelijke voorschriften rond een sluitende gemeentebegroting en is een negatief eigen vermogen niet toegestaan. Dit maakt dat gemeenten in de praktijk hoofdzakelijk lenen voor investeringen. Net als veel andere groeigemeenten in Nederland investeert Utrecht flink in haar stad en bij het ontbreken van eigen middelen zal zij daar dus geld voor moeten lenen. Het lenen van geld leidt tot een schuldpositie. De afgelopen jaren is de bewustwording rond schuldposities, juist ook van en bij overheden, sterk toegenomen. In feite verplaatst de gemeente door te lenen de aanschafkosten van de investering naar de toekomstige gebruikers. De toekomstige aflossingen op en rentebetalingen over de lening moeten immers uit toekomstige inkomsten worden opgebracht. Hierdoor drukken de kosten op de toekomstige bewoners. Het zijn echter ook deze toekomstige bewoners die profijt hebben van de betreffende investeringen.
Een goed zicht op de schuldpositie draagt bij aan het besef dat de uit geleende gelden voortvloeiende rente- en aflossingsbetalingen beslag leggen op toekomstige inkomsten van de gemeente. En hoe hoger de schulden, hoe meer rente- en aflossing op termijn betaald moeten worden. En hoe hoger dergelijke betalingen, hoe minder de gemeente uiteindelijk aan andere publieke voorzieningen kan besteden. Om de houdbaarheid van de gemeentefinanciën ook op de lange termijn te borgen beheersen we de schuld aan de hand van interne schuldnormeringen, waarover verderop in deze paragraaf meer.

Schulddefinities
Binnen gemeenteland worden verschillende schulddefinities gehanteerd. In dit verband kunnen worden genoemd:

• De bruto gevestigde schuld

Dit betreft het totaal van de aangetrokken korte en lange financiering.

• EMU-schuld

De EMU-schuld wordt gedefinieerd als het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de collectieve sector. Dit is de bruto gevestigde schuld onder aftrek van de leningen die van medeoverheden zijn opgenomen.

• Netto schuld

Dit betreft het (balans)saldo van enerzijds lang- en kortlopende schulden en anderzijds lang- en kortlopende financiële activa en vorderingen. Zie voor de opbouw van de netto schuld tabel 3.
Dit schuldbegrip maakt veelal onderdeel uit van de berekening van de zogenoemde netto schuldquote. Hierbij wordt de netto schuld uitgedrukt als aandeel van de inkomsten. Inkomsten bepalen immers in belangrijke mate hoeveel schuld een gemeente kan dragen. Dit kengetal maakt onderdeel uit van onze interne schuldnormering (zie hierna tabel 4, kengetal 1)

Opgenomen en op te nemen financiering
Uit de EMU-berekening in tabel 1 blijkt dat voor 2021 en 2022 aanvullende financieringsbehoeftes worden verwacht van respectievelijk circa 178 miljoen euro en 145 miljoen euro. Deze bedragen komen in tabel 2 tot uitdrukking in de toename van het saldo lange leningen.
Op renteswaps wordt zowel in 2021 als in 2022 een bedrag van 5 miljoen euro regulier afgelost.
In 2021 lopen twee leningen af, te weten een onderhandse lening van 30 miljoen euro en een renteswap van 40 miljoen euro. In 2022 lopen twee onderhandse leningen af van respectievelijk 35 en 30 miljoen euro. Gelet op de voor 2021 en 2022 verwachte negatieve EMU-saldi zullen al deze leningen geherfinancierd moeten worden. Herfinanciering heeft een neutraal effect op de gemeenteschuld.
In onderstaande tabel is het verwachte verloop weergegeven van de bruto gevestigde schuld en, daarvan afgeleid, de EMU-schuld. Het in deze tabel voor 2021 en 2022 opgenomen bedrag aan kortlopende leningen liggen rond het niveau van de gemeentelijke kasgeldlimiet.

Tabel 2 Verwacht verloop leningenportefeuille en EMU-schuld tot en met eind 2022

Netto schuld
De opbouw en het verwachte verloop van de netto schuld kan als volgt worden weergegeven:

Tabel 3 Verwacht verloop netto schuld tot en met eind 2022

Uit deze tabel komt naar voren dat de netto schuld over de periode van eind 2019 tot en met eind 2022 naar verwachting met ruim 440 miljoen euro toeneemt. Dit houdt sterk verband met de uitkomsten van de EMU-saldi over die periode (zie tabel 1 en ook de bijlage EMU-saldo bij deze Programmabegroting). In de prognose van het EMU-saldo worden over die periode namelijk de volgende posten voorzien:

·        circa 223 miljoen euro aan nadelige exploitatiesaldi voor bestemming
·        circa 296 miljoen euro aan aanvullende netto investeringsuitgaven en
·        per saldo circa 25 miljoen euro aan ontvangsten vanuit grondexploitaties (afname van de onderhanden werk positie op de balans).

Interne schuldnormering
In 2014 hebben wij in een raadsbrief uiteengezet hoe wij de gemeentelijke schuld willen beheersen en welke normeringen c.q. kengetallen daarbij in hun onderlinge samenhang worden gebruikt bij het beoordelen van de schuldpositie en schuldontwikkeling. Toegepast op de programmabegroting 2021 geeft dit het volgende beeld:

Tabel 4 Interne schuldnormering voor 2021

(1)    Conform tabel 3 per eind 2021 geraamd op circa 1.218 miljoen euro.
(2)    De baten voor bestemming zijn voor 2021 geraamd op 1.456 miljoen euro.
(3)    Minteken = (geraamd) tekort; met betrekking tot het normbedrag zie ook tabel 1 en de toelichting daarbij.

Uit voorgaande tabel blijkt dat wij naar verwachting in 2021 binnen de meeste intern bepaalde normen zullen opereren, dit met uitzondering van de geraamde uitkomst van het gemeentelijke EMU-saldo.
In meerjarig perspectief verwachten wij een verder oplopende schuldquote. Dit hangt samen met de ambitie om de komende jaren ook veel te investeren in de stad, maar ook door de forse extra uitgaven en investeringen vanuit coronamaatregelen. Zoals bij het EMU-saldo reeds aangegeven heeft de ervaring ook geleerd ook dat de realisatiecijfers van de schuldquote lager zijn dan in de begroting, doordat het tempo van investeringen vaak achterblijft bij ramingen.

Kengetallen BBV
Op grond van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) dienen enkele (schuld)kengetallen te worden opgenomen voor het begrotingsjaar en voor de drie daarop volgende jaren. Dit ter bevordering van onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeenten. Vanuit de financieringsfunctie zijn dit:

·           Netto schuld
·           Netto schuld gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
·           Solvabiliteit

Het verwachte verloop van deze kengetallen is opgenomen in de Paragraaf Weerbaarheid en Wendbaarheid . Daarnaar wordt dan ook verwezen.

Interne rente
De gemeente Utrecht past een renteomslagmethodiek toe. Door middel van deze methodiek worden aan investeringen de gemiddelde rentekosten toegerekend die voortvloeien uit de opgenomen geldleningen en/of eigen middelen waarmee zij zijn gefinancierd.
In 2018 zijn nieuwe BBV-regels met betrekking tot interne rente in werking getreden. Onder toepassing van de nieuw voorgeschreven rekenwijze is met ingang van dat jaar de interne rente verlaagd van 4% naar 2%. Dat percentage zal ook voor 2021 gelden.

In onderstaande tabel is het financieringsresultaat becijferd aan de hand van het rekenschema zoals voorgeschreven vanuit BBV. Op grond daarvan wordt voor 2021 een voordelig financieringsresultaat voorzien van circa 5,9 miljoen euro.

Tabel 5 Financieringsresultaat

Bij de meerjarenraming is voor (her)financiering uitgegaan van de volgende renteniveaus: